Extension et pérennisation du dispositif des Zones Franches Urbaines

Situation

Au milieu des années 1990, un premier constat s’impose : malgré une vingtaine d’années de politique de la Ville, des quartiers, le plus souvent constitués de grands ensembles, paraissent en complète sécession par rapport au reste du territoire au point que la notion de ghetto s’est imposée pour les désigner. Outre un taux de chômage nettement plus élevé que la moyenne nationale, ces quartiers pâtissent d’un manque d’équipements, de services publics et d’activités économiques. Au fil des années, le tissu commercial s’y est réduit comme peau de chagrin, les commerçants fermant les uns après les autres devant les actes de délinquance et la concurrence de l’économie parallèle. Le fait d’habiter dans ces quartiers est devenu un handicap pour les demandeurs d’emploi, même diplômés. Pourtant il y a souvent loin entre l’image véhiculée par les quartiers en question et leur réalité. Les talents n’y manquent pas. Beaucoup de jeunes, même non qualifiés, ont un réel potentiel. C’est pour apporter un traitement économique, et non plus seulement urbanistique (démolition d’immeubles) ou sécuritaire (police de proximité), que les Zones Franches Urbaines (ZFU) ont été créées en 1997. Ces ZFU permettent aux entreprises qui s’y installent de bénéficier d’une exonération d’impôt sur les bénéfices pendant 5 ans (plus une exonération dégressive sur une période de 3 à 9 ans selon la taille), d’une exonération de taxe professionnelle pour la même durée, et d’une exonération de charges sociales (en fonction de la taille : plus ou moins 5 salariés). Ce dispositif a été conçu pour inciter les entrepreneurs à rester ou à s’installer dans les quartiers dits sensibles en vue de les redynamiser, de favoriser la recréation d’un tissu économique et social dans l’agglomération. En contrepartie, ils doivent recruter au moins un tiers des salariés dans les ZUS locales. L’objectif n’est pas seulement de trouver un emploi aux habitants des ZUS mais aussi de faire revenir des personnes extérieures afin d’enrayer un cercle vicieux fondé sur une mauvaise image de ces quartiers.

En 1997, les 44 premières ZFU furent instaurées pour une durée de 5 ans. En 2004, le dispositif est relancé par le Ministre Jean-Louis Borloo avec la création de 41 nouvelles ZFU, soit un total de 85 dans toute la France. Et, suite aux émeutes urbaines de fin 2005, le gouvernement Villepin a décidé d’en créer 15 supplémentaires. Le recours de plus en plus large à ce dispositif n’est pas anodin : de l’avis de tous les observateurs mais aussi des élus, les ZFU se révèlent être une réussite, tant sur le plan quantitatif qu’au niveau qualitatif. Sur le plan quantitatif d’abord, les différents rapports convergent pour souligner que les ZFU sont efficientes en termes de création d’emplois et d’entreprises. Le plus souvent, les objectifs sont dépassés, y compris pour la proportion de personnes recrutées en ZUS. Entrejanvier 1997 et fin 2001, les emplois salariés sont passés de 25 000 à 75 000, soit un triplement ; parmi ces 75 000 emplois, 65 000 bénéficiaient d’exonérations. Transferts mis à part, ce sont 35 000 emplois nets qui ont été créés, soit bien plus que l’objectif de 10 000 emplois fixé aux 41 premières ZFU. D’autre part, dans ces ZFU de 1ère génération, le nombre d’entreprises a doublé pour atteindre le chiffre de 20 000 dont 6 000 créations. Début 2004, 37 000 entreprises étaient installées dans l’une des 85 ZFU et, à la fin de la même année, 13 500 d’entre elles bénéficiaient d’exonérations (d’après l’Observatoire National des ZUS). Les entreprises installées ou créées en ZFU sont pour moitié de petite taille (moins de 10 salariés) : il s’agit de sociétés de services aux entreprises, aux personnes ou des sociétés du secteur de la construction. Cela étant, certaines ZFU comptent de grosses compagnies qui accueillent plusieurs centaines d’emplois ; les entreprises industrielles ne sont pas absentes non plus (1 salarié sur 10). Sur le plan qualitatif ensuite : en l’espace de quelques années, la plupart des quartiers ont changé de physionomie. Bénéficiant de nouveaux équipements, ils ont attiré de nouveaux commerces. Rénovation de l’habitat, ouverture de commerce, installation d’entreprises, ont contribué à une redynamisation du tissu économique et social dans et autour de la ZFU. L’objectif d’améliorer l’attractivité des territoires en marge a manifestement été atteint, au point que certains quartiers sont parvenus à attirer des entreprises qui ne peuvent prétendre aux exonérations (la ZAC de Samauty-Séon – Marseille nord – a accueilli plusieurs filiales de multinationales telles que AOL, Aon, Ducros, Caterpillar…).

Proposition

Quoiqu’en diminution dans de nombreuses ZFU, le taux de chômage reste encore supérieur à la moyenne nationale (près du double) : en conséquence, conserver un dispositif qui obtient de bons résultats tout en renforçant ses effets vertueux constitue une bonne approche. Cependant, il serait opportun de viser à ce que les ZFU permettent de revenir à un taux de chômage aligné sur la moyenne nationale et qu’un tissu économique et social se soit reconstitué de manière pérenne (il ne serait alors plus nécessaire de recourir à des incitations fiscales et sociales car cela ne serait plus justifié). Pour y parvenir, le fait de borner les différents avantages sur une durée déterminée n’a plus tellement de sens, si ce n’est pour le cadrage financier de cette politique. Or, même sur ce plan-là, il est plus judicieux d’opter pour la permanence du dispositif ZFU. En effet, en se basant sur une étude du cabinet Ernst & Young réalisée à partir d’informations de l’Association des villes ZFU, et citée par le rapport du Sénat, le coût moyen des exonérations par emploi (qu’il soit créé, transféré ou préexistant) s’établit entre 4 100 et 6 700 € par an. Or, le coût de non-emploi des personnes habitant en ZUS, notamment des jeunes, est au moins aussi important si l’on considère tout ce qui peut être inclus dedans (allocations chômage, dégradations, frais de justice/police…). C’est pourquoi le CQFD propose de faire perdurer et d’améliorer le cadre d’application du dispositif ZFU jusqu’à ce que les indicateurs d’emploi soient les mêmes qu’au niveau national. Voici les dispositions que nous préconisons :

a) Mieux anticiper l’accueil des entreprises : les ZFU qui ont su très tôt rendre disponible et valoriser leurs réserves foncières et immobilières (friches industrielles, pieds d’immeubles) en aménageant des parcs d’activité économiques ou en transformant, avec le concours des bailleurs sociaux, des pieds d’immeubles en locaux commerciaux et bureaux, sont celles qui ont le plus profité des avantages fiscaux et sociaux.

b) Changer l’image des quartiers par une rénovation d’ensemble : les ZFU qui ont le mieux réussi à changer l’image des quartiers concernés sont celles où une réelle dynamique de rénovation d’ensemble, en lien avec le reste de la ville, a été engagée : le couplage exonérations / rénovation urbaine rend le dispositif beaucoup plus efficace. En terme de rénovation, il faut aussi inclure l’accessibilité par les transports depuis le centre-ville et, à ce niveau, les ZFU ont bénéficié d’importants investissements dans les transports en commun (bus, tramway, métros).

c) Mettre en place un service structuré d’accueil : les ZFU les plus dynamiques sont celles où les entreprises n’ont pas seulement été accueillies mais aussi accompagnées dans leur développement, et se sont vues offrir des services adaptés par les collectivités, l’Etat et les acteurs du développement économique. A cet égard l’existence d’un guichet unique ou d’une interface clairement identifiée doit être systématiquement prévue.

d) Intégrer les entreprises dans le quartier : la plupart des entrepreneurs envisagent une installation durable dans la ville et font de leur intégration une condition sine qua non de la réussite de leur implantation. Ils ne comptent pas leurs efforts pour y parvenir : organisation de journées portes ouvertes, de rencontres emplois, participation à la vie associative et au dispositif de concertation des projets d’aménagements urbains, accueil de stagiaires… A cela, il nous paraît important que ces entreprises communiquent fréquemment leurs besoins en termes de recrutement.

e) Pérenniser le dispositif fiscal par un recrutement plus important en local : les entreprises n’ont globalement pas de difficulté à respecter le quota de 30% de salariés issus des ZUS avoisinantes ; cette proportion est même le plus souvent dépassée. En revanche, la situation est variable selon le secteur d’activité. Le recrutement se révèle plus difficile pour les entreprises requérant du personnel qualifié (sociétés de service informatique par ex) : non que les quartiers soient dépourvus de compétences, mais celles-ci ne correspondent pas toujours au niveau de qualification recherché. Les entreprises employant une main d’œuvre peu qualifiée se heurtent, quant à elles, à une autre difficulté : la nécessité de réapprendre le travail et ses règles, à commencer par le respect des horaires. D’où un nécessaire investissement dans la formation. Par ailleurs, lors des émeutes urbaines de 2005, nombre de jeunes s’en sont pris aux entreprises qui bénéficiaient d’un régime fiscal ZFU mais qui ne recrutaient pas suffisamment dans les quartiers situés aux alentours. Dans ce contexte, pour donner une assise locale plus importante au recrutement, nous proposons que le dispositif d’exonération ne soit pas borné dans le temps pour les entreprises qui embauchent la moitié de leurs effectifs sur place. Tout en préservant la venue de personnes extérieures pour la moitié des effectifs, il faudra que la ville concernée adapte ses filières de formation pour qu’elles « fournissent » plus de jeunes diplômés, et qu’ils soient mis en valeur à des postes de management afin d’éviter l’écueil d’un recrutement systématique, donc stigmatisant, dans des secteurs qui requièrent peu de qualifications.

f) Créer de nouvelles ZFU : la création d’une ZFU est envisageable si la zone possède une population supérieure à 10 000 habitants, un taux de chômage supérieur de 25% à la moyenne nationale, une proportion de jeunes supérieure à 36%, un taux de non diplômés supérieur à 29%, et un potentiel fiscal inférieur à 570 € par habitant. En se fixant sur un taux de chômage supérieur à 20% à la moyenne nationale, et en conservant les autres critères en l’état, nous suscitons la création de nouvelles ZFU permettant une meilleure couverture des zones en difficulté sur l’ensemble du territoire national.

Bénéfice

Comme l’un des problèmes majeurs des quartiers sensibles est celui du chômage, notamment des jeunes, le fait d’étendre un dispositif qui fonctionne et qui permet d’employer un nombre significatif de personnes constitue une mesure de bon sens. Cette mesure a vocation à conforter un cercle vertueux permettant de travailler, de bénéficier d’un meilleur urbanisme, de se sentir considéré par la société…

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