Anonymisation des demandes de logements sociaux

Situation

Qu’ils soient de droite, de gauche ou du centre, les élus municipaux ont souvent la tentation d’user de leurs pouvoirs en matière de logement social. Clientélisme, abus de pouvoir, simple renvoi d’ascenseur…les abus sont légion. Sous Chirac et Tibéri, la cellule logement de la ville de Paris, constituée d’une vingtaine de collaborateurs installés dans un local discret de l’Hôtel de Ville, et qui attribuait 2 500 HLM par an, symbolisait les méthodes clientélistes, arbitraires et opaques qui étaient employées dans la gestion du logement social. Pour y mettre un terme, Bertrand Delanoë a, dès son arrivée, remplacé ce service par une commission d’attribution collégiale, présidée par l’adjoint au maire chargé du logement, dans laquelle siègent des élus de la majorité, des élus de l’opposition, des personnalités du monde associatif, un représentant des organismes HLM et un représentant du préfet de Paris (Article paru dans lefigaro.fr du 23/05/01).

Depuis, les commissions d’attribution de ce type se sont banalisées, ce qui va dans le bon sens en matière de prise de décision. En effet, cette disposition permet de confronter les avis et d’arriver à un accord collectif acceptable, ce qui a tendance à favoriser le dossier qui le mérite le plus. Cela étant, cette commission pluraliste, mise en place pour tenter de couper le cordon entre attributions de logements et recommandations d’élus, a elle-même fait l’objet de critiques par quatre élus démissionnaires de l’opposition qui dénonçaient un travers de la nouvelle méthode : « La présélection des dossiers des postulants qui nous sont proposés est entièrement faite par les services de l’administration de la Direction du logement. ». Autrement dit, ils relèvent le fait qu’une sélection s’opère en amont par la mairie et que, par conséquent, on peut continuer à favoriser certains dossiers au détriment d’autres (Article paru dans lefigaro.fr du 01/02/02).

Aussi, en juillet 2010, le député-maire UMP du 16e arrondissement Claude Goasguen, se référant à un rapport accablant de la chambre régionale des comptes sur la gestion des HLM de Paris, a mis en cause la responsabilité des socialistes dans la gestion d’un office HLM de la capitale. L’élu UMP a estimé que « cela faisait sourire quand on sait ce que les socialistes ont dit des HLM de Paris du temps de Chirac : ils sont en train de faire la même chose que ce qu’ils décriaient » (Article paru dans lemonde.fr le 07/07/10). Ainsi, il faut en déduire que le clientélisme n’est ni le propre de la droite ni le propre de la gauche, il se moque du contenu politique car il est la négation même de la politique. Il doit être appréhendé en termes d’offre et de demande pour conquérir et fidéliser une clientèle électorale. L’attribution de l’avantage, ici un logement, doit être totalement arbitraire sinon tout le système s’effondre. C’est pourquoi, pour les élus qui ont recours à ce type de pratiques, la gestion des services publics doit être la plus opaque possible. D’ailleurs, l’échange est toujours basé sur les moyens d’action qu’offre l’argent public (traditionnellement, il s’agit de l’emploi public, notamment les moins qualifiés, et des logements).

Dans les Hauts-de-Seine, les personnes défavorisées avaient déjà de la peine à trouver un toit du fait de la pénurie de logements à loyer accessible, mais le phénomène a encore gagné en intensité depuis que les communes du département gèrent le contingent préfectoral d’HLM. La loi du 13 août 2004 sur les « libertés et responsabilités locales » autorise les préfets à confier aux municipalités leurs « droits de réservation » sur le parc HLM, droits qui servent à loger des familles dont la situation est jugée prioritaire. Or, les difficultés de ces familles ont été renforcées par le clientélisme local des maires qui cherchent en priorité à répondre aux demandes de leurs administrés. Cela ne signifie pas l’exclusion systématique des demandeurs extérieurs à la ville mais, néanmoins, les candidatures locales sont le plus souvent privilégiées au détriment des personnes les plus démunies qui ne résident ni ne travaillent dans la commune. Ainsi, les élus locaux, qui ont obtenu gain de cause suite à leurs critiques sur l’utilisation du contingent préfectoral (cela se traduisait, selon eux, par l’arrivée de familles lourdes dans des quartiers déjà en butte à de multiples problèmes), ont vu leurs prérogatives s’élargir sensiblement. D’ailleurs, 32 maires sur 36 avaient signé une convention de délégation avec les services de l’Etat dès septembre 2005. Il faut dire que cette délégation de compétences a été favorisé par l’empressement d’un préfet souhaitant redéployer ses services vers d’autres missions (source : thèse d’Olivier Daronnat, Université Paris X Nanterre, Les modalités d’application de la mixité sociale en Ile-de-France, 2005). Cependant, le fait d’augmenter la marge de manœuvre des maires en leur allouant ce contingent préfectoral renforce la possibilité de clientélisme car c’est précisément sur une base géographique petite qu’il est le mieux à même de prospérer.

Le clientélisme, qui est un engagement d’une personne vis-à-vis d’une autre du type « Au moment de l’élection, tu votes pour moi, et je te trouve un logement » est plus facile à réaliser au niveau d’une commune qu’aux échelons supérieurs car, quand le champ électoral est plus grand, il est physiquement impossible d’établir une relation individuelle avec tout le monde. C’est pourquoi, pour moraliser les pratiques, un décret départemental pris le 28/11/2007 a fixé, pour la première fois, les règles d’attribution du logement social : « Sauf en cas d’insuffisance du nombre de candidats, les commissions examinent au moins trois demandes pour un même logement à attribuer » (fin de l’article 2 du décret n°2007-1677 relatif à la loi DALO). Concrètement, cela signifie que désormais les commissions d’attribution ont l’obligation de passer au crible trois candidatures minimum sans quoi l’attribution pourra être qualifiée d’illégale. Jusqu’à la publication de ce décret, le maire était le seul détenteur du droit de désignation mais, maintenant, s’il faut reloger Dupont, cela complique la tâche du maire clientéliste. Si Dupont est manifestement bénéficiaire d’un coup de pouce extravagant, cela va alerter la commission d’attribution des HLM et, en cas d’attribution bizarre, elle devra justifier de son choix. En 2007, sur les 184 rapports définitifs établis par la Mission Interministérielle d’Inspection du LOgement Social (MIILOS), 49 organismes HLM ont été pris en flagrant délit d’infractions sur les procédures d’attribution. En théorie, elles devraient être sanctionnées car la Commission des suites de la MIILOS propose des amendes pouvant aller jusqu’à 18 mois de loyer du logement considéré. Dans la pratique, l’amende est rare.

Autre sujet de controverse, des milliers de familles aux revenus très confortables occuperaient des logements sociaux en France alors qu’1,2 million de demandes de HLM sont toujours en attente. S’appuyant sur une étude de l’Observatoire National de la Pauvreté et de l’Exclusion Sociale (ONPES), la Tribune révèle que 53 000 foyers logés en HLM (sur environ 4 millions en France) disposeraient d’un revenu de plus de 11 200 euros par mois (pour un couple avec un enfant) ou 13 500 euros (pour 4 personnes). Or, pour habiter le parc social, un ménage ne doit pas dépasser un certain niveau de revenus, variable selon les régions et la composition des familles. Ainsi, pour que ces locataires aisés aient pu obtenir un logement social, il faut soit que leurs revenus aient considérablement augmenté depuis le moment de la demande, soit qu’ils aient obtenu un HLM avec des plafonds déjà supérieurs. Dans le premier cas, les pouvoirs publics augmentent régulièrement les surloyers payés par les locataires HLM qui dépassent de plus de 20% les plafonds de ressources pour dissuader les ménages aisés d’occuper des logements sociaux. Dans le second cas, l’attribution d’un logement est clairement abusive. Il n’en reste pas moins que les surloyers peuvent avoir un réel effet dissuasif : en Ile-de-France, par exemple, les locataires payaient des surloyers tellement élevés que les loyers dépassaient les prix du marché. La loi Boutin votée en 2009 prévoit maintenant que la somme du loyer et du surloyer ne pourra dépasser 25% des revenus, ni le niveau des loyers du privé. Néanmoins, dans ce scandale que représente ces HLM pour riches, les bailleurs n’ont pas forcément fait tous les efforts pour inciter les ménages aisés à quitter les lieux, et ce pour deux raisons principales. La nécessité de garantir les recettes d’abord : les foyers les plus riches sont ceux qui paient les loyers les plus élevés. Deuxième raison : le souci de la mixité sociale. Or, sur ce dernier point, il faut bien préciser que les familles aisées accaparent souvent les appartements les mieux situés et les plus confortables donc cet argument n’est pas recevable (Article par dans lexpansion.fr le 29/11/10).

Proposition

A cause des principes de financement de la construction des immeubles, le parc de logements sociaux a des « réservataires ». Autrement dit, des institutions achètent le droit de présenter des candidats aux bailleurs (sociétés HLM, publiques ou privées). Tout d’abord, il y a l’Etat parce qu’il prête de l’argent aux bailleurs, par la Caisse des Dépôts et des Consignations en général. Il obtient donc 30% des appartements qui constituent le contingent préfectoral. Viennent ensuite les collectivités territoriales, c’est-à-dire les villes, qui offrent des conventions de garantie aux bailleurs en se portant caution pour les prêts. A ce titre, elles obtiennent 20% des appartements. Enfin les organismes collecteurs du 1% qui achètent des « droits de réservation » pour leurs adhérents, les entreprise de plus de 50 salariés. Compte tenu de la pénurie du marché, le 1% Logement, très riche puisqu’il capte 0,46% de la masse salariale des adhérents, rafle les 50% restants. Aujourd’hui, les montages de financement d’HLM s’effectuent avec cette clé de répartition, ce qui met ces différents « réservataires » en position d’user et parfois d’abuser de leurs prérogatives, comme nous l’avons vu pour les maires clientélistes (Article paru dans Rue89 le 01/06/08). Par ce biais, ces derniers s’assurent notamment la fidélisation de leurs électeurs en vue d’une prochaine campagne électorale qui constitue le cœur du clientélisme politique. Le suffrage ne va pas naturellement vers le meilleur candidat après un intensif débat d’idées : il faut aller voir les gens et s’intéresser à ce qu’ils disent. Dans cette quête de l’électeur, certains candidats outrepassent le cadre démocratique et ont recours à ce type de pratiques. Pour résoudre cela, et si on en reste à la dialectique de l’offre et de la demande, il est nécessaire de réduire la capacité politique de l’offre et de veiller à la transparence des décisions au sein des administrations.

Dans un premier temps, nous avons vu que les commissions d’attribution pluralistes aboutissant à des décisions collégiales constituaient une réelle avancée mais que, malgré tout, cela n’empêchait pas le service logement de la mairie de se livrer à une présélection des dossiers à présenter. Dans un second temps, nous avons évoqué l’élargissement du domaine de compétences des mairies récupérant le contingent préfectoral comme facteur de renforcement du clientélisme et nous avons fait état, pour compenser, de l’obligation d’examiner trois candidatures minimum pour chaque logement lors des commissions d’attribution. Là encore, il s’agit d’une méthode de travail qui contribue à éradiquer les abus, mais des possibilités de passer à travers les mailles du filet existent toujours : par exemple, on peut très bien présenter deux candidatures en dehors des critères pour laisser passer la troisième. Pour garantir l’égalité de traitement des candidatures et la transparence, il s’agit donc d’aller plus loin car, d’après une enquête TNS-Sofres datant d’avril 2011, les conditions d’attribution laissent encore sceptiques près 50% des sondés qui dénoncent le piston et le clientélisme. 89% des sondés réclament plus de transparence. Dans ce cadre, le CQFD propose la mise en place de dispositions supplémentaires parmi lesquelles l’anonymisation des demandes de logement. Voici un récapitulatif de ces différentes dispositions :

a) Anonymisation des demandes de logement social : comme le suggère la Haute Autorité de Lutte contre les Discriminations et pour l’Egalité (HALDE), l’anonymisation des demandes examinées par la commission d’attribution doit être expérimentée. La HALDE l’a fait en 2006 avec la Société anonyme de construction de la ville de Lyon qui gère 8000 logements et il en ressort que l’anonymisation montre une augmentation des attributions en faveur des demandeurs évoquant une origine extra européenne : elles passent de 43% à 59%. Toutefois, comme nous l’avons vu, des mécanismes de présélection ont parfois cours au sein du service logement en mairie, il est donc nécessaire que cette anonymisation interviennent très tôt dans le processus de traitement. Lors du dépôt des différentes pièces requises pour constituer une demande de logement, l’identité de la personne est forcément requise et visible sur tous les documents. Ensuite, en revanche, le traitement devrait pouvoir associer un dossier à un numéro et à des critères objectifs uniquement, plus à une identité.

b) Enregistrement vidéo des séances de la commission d’attribution : afin de pouvoir vérifier la teneur des débats qui ont abouti à une décision d’attribution, les séances de la commission devront être filmées et pourront ainsi être consultées sur demande, soit par les membres de la commission qui n’ont pu siéger le jour de la délibération, soit par le demandeur lui-même quand plus d’un tiers des membres de la commission se sont exprimés en sa faveur. Cela nécessite qu’un compte-rendu mis à la disposition des demandeurs leur soit soumis. Il ne s’agit pas ici de donner trop souvent et trop facilement aux demandeurs l’accès au contenu des débats, surtout que certains échanges peuvent être délicats, mais dans la mesure où, assez souvent, les décisions rendues par la commission sont unanimement partagées, quand un certain nombre de membres restent sur leurs positions, cela prête à interrogation. Si une infraction est constatée après analyse, la MIILOS pourra être saisie et les sanctions prévues devront être appliquées.

c) Dépolitisation de la direction des offices HLM : tous les membres de direction des offices municipaux et départementaux d’HLM ne doivent avoir aucune attache politique particulière, et ne devront plus être placés, comme c’est plus ou moins le cas actuellement. Ils devront être élus par un collège représentatif de toutes les sensibilités politiques. Pour cela, ils devront faire état de leurs parcours professionnel et de leurs compétences. De cette façon, la gestion du parc de logements sociaux doit s’affranchir au maximum de l’idéologie pour s’attacher à des critères objectifs.

Bénéfice

Le clientélisme se développe et prospère lorsque des communautés fragiles ont besoin d’aide pour s’insérer et quand, dans une économie insuffisamment développée, le secteur public domine. Le recours au levier puissant que constitue le logement social ne doit pas être détourné par l’appareil politique à des fins électorales. Cela amène à la discrimination de certains publics. Il faut, au contraire, que les commissions d’attribution s’astreignent à l’analyse de critères objectifs avant de statuer. Dans ce cadre, l’attribution anonyme d’un logement permettrait de s’affranchir de toute tentative d’intervention des élus, ou en tous cas, d’en restreindre significativement la possibilité.