Limitation du cumul des mandats

19 November 2011 par  
Classé dans Limitation du cumul des mandats

Situation

Sur les 577 députés sortants en 2007, on comptait 267 maires, 144 conseillers généraux, 16 présidents de conseils généraux, 43 vice-présidents, 6 présidents de conseils régionaux et 13 vice-présidents. Avec 120 maires et 33 présidents de conseils généraux parmi les sénateurs, il y avait en tout 85% des parlementaires qui exerçaient au moins un deuxième mandat (source : L’Express du 05/06/2007). Le cumul des mandats à la française est une exception culturelle et politique dans un contexte européen de mandat unique. Que ce mandat unique soit juridiquement imposé (Allemagne, Belgique, Espagne) ou culturellement pratiqué (Royaume-Uni, et Italie dans une moindre mesure), la fonction parlementaire implique une disponibilité totale dans nombre d’états. On peut toujours soutenir l’argument de l’exception culturelle mais on peut se demander si le cumul des mandats présente des avantages tels qu’il justifie notre particularisme national. Deux avantages ont souvent été avancés pour défendre notre système de « cumulards ». Le premier avantage repose sur l’amélioration de la connaissance du terrain par l’élu, ce qui permettrait une meilleure qualité du travail législatif. Le second réside dans la vieille antienne de l’enracinement local. Viennent ensuite les arguments subsidiaires tels qu’une meilleure rémunération, une complémentarité des moyens logistiques impliquant cependant une inégalité entre les parlementaires selon qu’ils soient en situation de cumul ou non.

S’il est certainement possible d’y voir des aspects positifs, les deux principaux avantages évoqués peuvent être largement nuancés. La connaissance des réalités locales peut s’acquérir par une succession dans le temps de mandats locaux puis nationaux, comme c’est le cas en Italie. Elle peut aussi s’acquérir par un travail du parlementaire dans sa circonscription, en allant à la rencontre des élus et de la population locale pour prendre connaissance des doléances, comme c’est le cas au Royaume-Uni. On voit donc difficilement en quoi le cumul des mandats constituerait le moyen le plus efficace de connaître les réalités locales. En outre, l’argument de l’enracinement local de l’élu  n’apparaît pas non plus comme le plus pertinent. Et pour cause, cet ancrage local est juridiquement établi par le mode de scrutin et la délimitation de la circonscription élective. De plus, le lien du député avec ses électeurs est limité par la jurisprudence constitutionnelle puisque le député est censé représenter la Nation toute entière et pas uniquement sa circonscription. En réalité, la motivation de l’enracinement n’est pas juridique mais politique. L’homme politique veut, en quelque sorte, s’assurer d’une sécurité « professionnelle » qui consiste à faciliter une réélection ou, à défaut, un point de chute. Or, lorsqu’on parle plus facilement de fief que de circonscription, lorsque le cumul est un moyen de tuer toute concurrence politique, on peut se demander si c’est de l’intérêt général dont il s’agit.

A ces considérations, on peut aussi ajouter le problème du localisme qui conduit les parlementaires ou les ministres à être plus sensibles à l’intérêt de leur localité qu’à celui de la Nation, et, surtout, celui de l’absentéisme dont le du cumul des mandats, facteur de surcharge de travail, est l’une des causes essentielles. De fait, comment peut-on être dans deux voire trois endroits à la fois ? Face à cette situation, la voie choisie par notre législation a été celle d’une timide limitation. D’une première règle simple, et inscrite dans la Constitution, stipulant que l’exercice d’un mandat parlementaire est incompatible avec un portefeuille ministériel (art. 23), est venue s’ajouter la loi du 5 avril 2000 qui interdit le cumul d’un mandat parlementaire (national ou européen) et de plus d’un mandat local (conseiller régional, conseiller général, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3500 habitants…). S’il sort de ce cadre, le parlementaire dispose d’un délai de 30 jours pour démissionner du mandat ou de la fonction de son choix. A défaut, le mandat acquis ou renouvelé à la date la plus récente prend fin de plein droit.

D’autres interdictions existent : pas de cumul des mandats de député et de sénateur (art. L.O. 137 du Code électoral), pas de cumul d’un mandat de parlementaire national avec celui de représentant au Parlement européen (art. L. O. 137-1). Aussi, les fonctions de président de conseil régional, président du conseil exécutif de Corse, président de conseil général, maire et maire d’arrondissement sont strictement incompatibles entre elles. L’incompatibilité entre fonctions de chef d’exécutif local est automatique puisqu’elle prend effet dès l’élection qui place l’élu en situation de cumul. Enfin, les ministres qui cumulent leur fonction avec un mandat local voient leurs indemnités limitées. Selon un amendement adopté le 8 décembre 2010 par la commission des Lois de l’Assemblée Nationale, qui calque le régime existant pour les parlementaires, un membre du gouvernement ne peut pas toucher plus que 0,5 fois le montant de l’indemnité parlementaire au titre de ses mandats locaux.

Cela étant, toutes ces limitations de bon sens, qui permettent de limiter les cas de cumul logiquement incompatibles, ne s’attaquent pas à la limitation qui paraît inévitable : le non cumul strict d’un mandat local, surtout s’il concerne une collectivité importante, et d’un mandat national ou européen (source : thèse sur le cumul des mandats, Romain Reymond).

Proposition

En tolérant le cumul des mandats, les partis politiques français faussent bien souvent le principe d’égalité des chances entre les candidats et encouragent les pratiques oligarchiques. Ce sont les mêmes hommes qui dirigent les partis et qui cumulent : le cursus de l’homme politique dans la vie publique, mais aussi à l’intérieur de son parti, passe par le cumul des mandats. Mettre un terme à cette pratique reviendrait à déconcentrer le pouvoir, à favoriser le pluralisme dans la vie politique et, ainsi, assurer le renouvellement des personnes et donc des idées. Cela aurait également pour conséquence directe de mettre fin à certains conflits d’intérêts et de revaloriser la fonction parlementaire en donnant à l’Assemblée Nationale des députés disponibles qui rempliraient pleinement leur rôle législatif. Afin d’ouvrir le monde politique à la pluralité, le CQFD se prononce donc pour une limitation du cumul des mandats dans l’espace et dans le temps selon les modalités suivantes (source : Institut Montaigne) :

a) Interdiction stricte de tout cumul de mandat dans l’espace : ce principe entraîne l’interdiction absolue de cumuler tout mandat local, de quelque nature qu’il soit (mandat municipal, départemental et régional), avec un mandat de député, de sénateur, national ou européen. Cette loi anti-cumul doit s’imposer pour des questions de transparence et de respect de la démocratie. La grande disponibilité réclamée par les citoyens à leurs élus requiert la mise en œuvre de cette disposition. Elle sera la seule garantie à ce que nos élus siègent dans les instances dans lesquelles ils nous représentent.

b) Limitation à 3 mandats successifs dans le temps : que ce soit au niveau local ou au niveau national, ce n’est qu’en limitant le nombre de mandats successifs que l’on assurera le renouvellement des générations. Ce renouvellement constitue la seule voie vers une féminisation et vers une ouverture des partis politiques et de leurs représentants à la diversité. Se contenter d’imposer des candidates femme et des candidats issus de la diversité ne fonctionne pas. Cela est même souvent mal perçu quand les militants choisissent un candidat et qu’on leur impose un ou une candidate venue d’ailleurs alors que, dans le même temps, le maire de telle ville, en place depuis 30 ans, reconduit son mandat. En général, il n’en découle qu’humiliation, défaite électorale et défaite politique. Il est cependant à noter que nous fixons une limite à 3 mandats successifs car l’action politique nécessite un minimum de temps et une certaine continuité pour être déployée et porter ses fruits.

Appliquer ces différentes limitations résoudraient une grande partie du problème, mais il n’en reste pas moins que, pour s’assurer de l’assiduité des députés et des sénateurs à leurs assemblées respectives, certaines règles doivent être suivies :

a) Application du système de pénalités financières : le règlement de l’Assemblée Nationale prévoit des sanctions en cas d’absence répétées (une retenue de 1331,12 euros par mois pour les députés ayant pris part à moins des deux tiers des scrutins publics ou ayant été absents à plus du tiers de leurs réunions de commission). La même règle vaut au Sénat, où le règlement intérieur comporte de nombreuses dispositions censées garantir l’assiduité. Seulement, dans un cas comme dans l’autre, les sanctions prévues pour lutter contre le syndrome des « bancs dépeuplés » n’ont jamais été appliquées. Pour favoriser le présentéisme des députés et des sénateurs, il convient donc d’appliquer avec fermeté le système mis en place dans les deux assemblées, et de communiquer publiquement et nominativement le taux de présence de chaque parlementaire.

b) Réaménager l’agenda des parlementaires sur la base mensuelle suivante : «trois semaines à Paris, une semaine en circonscription». Si l’on part du principe qu’une partie du travail parlementaire s’effectue aussi en circonscription, agencer différemment le calendrier parlementaire et limiter sérieusement le droit du gouvernement de modifier l’ordre du jour à tout moment sont des façons de lutter contre la présence insuffisante des députés et sénateurs aux Palais Bourbon et du Luxembourg.

Bénéfice

Aucun des grands pays démocratiques, et cela quel que soit son système institutionnel, ne se trouve dans une situation semblable à celle de la France en matière de cumul des mandats. En appliquant ces différentes dispositions anti-cumul, il est ainsi possible de déverrouiller le paysage politique français, et de donner l’opportunité à des personnalités issues de la diversité et/ou de quartiers difficiles une véritable chance d’être élues.