Droit de vote des étrangers aux scrutins locaux

Situation

Dans certains pays, le droit de vote et d’éligibilité est conditionné par la possession de la nationalité du pays en question. Dans d’autres, pour des motifs divers allant du principe révolutionnaire américain « no taxation without representation » (pas de paiement d’impôts sans droit de regard sur la façon dont leur produit est dépensé) à un encouragement pour immigrer vers des territoires nouveaux, ont décidé, à un moment de leur histoire, d’étendre ce droit à tout ou partie des résidents étrangers. En France, les étrangers qui n’avaient pas la nationalité française étaient tous exclus du droit de vote. Mais depuis le traité de Maastricht de 2002, une citoyenneté de l’Union a été instituée (les citoyens de l’UE étant les personnes ayant la nationalité d’un des Etats membres) et a accordé aux étrangers intracommunautaires le droit de vote aux élections municipales et européennes ; la réciprocité de ce droit entre les Etats membres a aussi été imposée. Cela a fait suite aux nombreuses sollicitations du Conseil de l’Europe, de la Commission européenne et du Parlement européen qui avaient demandé aux Etats d’évoluer vers la reconnaissance d’une forme de citoyenneté aux étrangers résidents, notamment locale. D’ailleurs, dès le 5 février 1992, la Convention sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local, adoptée par les Etats membres du Conseil de l’Europe précisait déjà d’ « accorder le droit de vote et d’éligibilité aux élections locales à tout résident étranger pourvu que celui-ci remplisse les mêmes conditions que celles qui s’appliquent aux citoyens et, en outre, ait résidé légalement et habituellement dans l’Etat en question pendant les cinq ans précédant les élections (Art. 6).

Ce droit de vote des étrangers intracommunautaires étant acquis, comment justifier que la citoyenneté d’européens installés en France de fraîche date supplante la citoyenneté d’immigrés qui ont donné le meilleur de leur vie pour que la France devienne la puissance économique qu’elle est ? Alors que les partisans du droit de vote aux extracommunautaires soulignent souvent le retard français en la matière, les opposants avancent différents arguments. Certains manifestent une opposition de principe. Pour eux, l’exercice du droit de vote doit être réservé aux Français car la citoyenneté est étroitement et intimement liée à la nationalité. Dans cette approche, la citoyenneté est « enfermée » dans la nationalité. D’autres voient dans la possibilité du vote étranger un risque d’ingérence dans les affaires nationales, un risque d’atteinte à la souveraineté nationale. C’est la position traditionnelle de la droite et de l’extrême droite, basée sur une figure de l’étranger présenté comme éternel suspect.

Ces opposants n’ont d’ailleurs pas manqué de se réfugier derrière le rempart juridique de la nationalité que constitue l’article 3 de la Constitution : «Sont électeurs, dans les conditions déterminées par la loi, tous les nationaux français majeurs des deux sexes, jouissant de leurs droits civils et politiques ». C’est le cas du député Claude Goasguen qui, en mai 2000, a défendu une motion d’irrecevabilité, arguant du caractère anticonstitutionnel de la proposition. Or, la souveraineté, qui est sacralisée dans les Etats-nations, n’est pas en question dans les votes locaux. Elle découle certes de la nationalité, mais une dissociation partielle entre nationalité et citoyenneté est de mise sur le plan local. Les citoyens de la Nation qui votent au niveau national sont à distinguer des étrangers, citoyens de résidence. En ce qui concerne l’argument d’ingérence, c’est-à-dire celui d’électeurs étrangers qui, du fait de leur allégeance à un autre souverain, constitueraient l’ennemi au cœur de l’électorat français, il ne tient pas. Il y a une bonne part d’irrationnel à considérer que les électeurs étrangers exprimeraient par leur vote les intérêts de leurs pays d’origine. Tout d’abord, ces pays sont nombreux et ne sauraient être considérés en un seul bloc. Ensuite, ces pays ne sont pas forcément ennemis. Enfin, il est ahurissant de considérer que l’électeur voterait en suivant des consignes formelles.

Depuis 1994, les sondages réalisés en France sur la question du droit de vote des étrangers ont mis en évidence une progression régulière en sa faveur. La gauche y est désormais presque entièrement favorable. La droite, hier totalement opposée, se divise maintenant en une majorité toujours opposée, et une forte minorité favorable à l’instar d’Eric Besson qui, en tant que ministre de l’Immigration, s’était déclaré favorable au vote des étrangers aux élections locales dans les dix ans à venir (Le Point.fr – 12/01/10). A Toulouse, lors de la dernière consultation publique sur le sujet au mois de novembre 2010, un résultat net et sans appel est sorti des urnes : 93,15 % de votes favorables au droit de vote des étrangers hors-UE aux élections locales (Ladepeche.fr, 16/02/11). Mais au-delà d’un soutien populaire croissant, c’est la question de la démocratie qui est posée : est-elle véritable si un pourcentage important des gens qui vivent ici est exclu du droit de vote? Ce droit est aujourd’hui un instrument et un symbole de la démocratie : l’exclusion des étrangers constitue une négation de celle-ci. Se manifeste alors un écart entre démocratie formelle et démocratie réelle, et la légitimité du pouvoir politique se trouve affectée par le non-consentement de certains gouvernés : « No Governance without Representation ». Dans ce cadre, le droit de vote des étrangers renforcerait le caractère démocratique de la démocratie.

D’ailleurs, parmi les étrangers extracommunautaires, la question du nombre et de la nature de ces nouveaux électeurs potentiels est essentielle. Selon les chiffres INSEE de 2007, sur une population métropolitaine totale de 58,5 millions d’habitants, 3,2 millions sont étrangers, soit 5,5 %. Parmi eux, les mineurs n’ont pas le droit de vote : comme 17 % des étrangers ont moins de 18 ans,  500 000 jeunes n’entrent pas en ligne de compte même si l’immense majorité d’entre eux, née en France, acquerra automatiquement la nationalité à la majorité. Les électeurs potentiels supplémentaires (c’est-à-dire majeurs) seraient donc de 2,7 millions. Si on rapporte ces chiffres aux 43 millions de Français âgés de 18 ans et plus, une extension du droit de vote aux étrangers représenterait une augmentation du corps électoral de 6,3 %, ce qui n’est pas neutre.

En termes de nature d’électeurs, plusieurs caractéristiques sont à mettre en évidence. Tout d’abord, les ressortissants de l’UE représentent 39 % des effectifs et les extracommunautaires 61 %. Les Maghrébins représentent 34 % du total des étrangers, soit une grosse moitié des extracommunautaires. Ensuite, c’est dans les unités urbaines, notamment dans celle de Paris et dans les banlieues, que le taux de population étrangère est le plus important. Enfin, comme l’indique l’Observatoire des inégalités, « les 1,6 millions d’actifs étrangers vivant en France sont dans l’immense majorité de condition très modeste, pour plusieurs raisons. Une partie des étrangers, arrivée depuis peu, connaît des difficultés d’intégration, et en particulier des problèmes de langue. Le niveau de qualification des migrants est plus faible que la moyenne nationale, et certains n’arrivent pas à faire reconnaître leurs diplômes en France. Une partie des étrangers est victime, à l’embauche comme tout au long de la vie professionnelle, de discriminations spécifiques. Enfin, de nombreux emplois du secteur public ou des professions libérales, sont interdits aux étrangers, leur barrant la route de l’insertion dans le monde du travail. »

En définitive, l’exclusion des étrangers du droit de vote au motif de la nationalité touche une population qui a des caractéristiques ethniques et sociales particulières : africaines avec une surreprésentation d’ouvriers et de personnes du bas de l’échelle sociale. Dans certaines villes de banlieue, la présence de très importantes populations étrangères conduit à leur marginalisation politique.

Proposition

Lors de la campagne présidentielle de 1981, le droit de vote pour les étrangers aux élections locales était la 80e des 110 propositions de François Mitterrand, mais celle-ci était restée lettre morte. Une fois au pouvoir, le président socialiste avait jugé que le pays n’était pas « prêt » pour cette réforme. En avril 2000, le rapport du député Noël Mamère présentait plusieurs propositions de loi sur le droit de vote et d’éligibilité des résidents étrangers aux élections locales en France, mais Lionel Jospin, alors Premier ministre, ne l’avait pas inscrite à l’agenda du Sénat, à droite, qu’il savait défavorable. Alors que les citoyens de l’UE résidant en France peuvent voter aux européennes et municipales depuis 2001, toutes les tentatives d’ouverture du droit de vote aux étrangers extracommunautaires ont échoué face au veto sénatorial.

Le gouvernement de la gauche plurielle a pourtant soutenu deux propositions de loi constitutionnelle en ce sens (propositions de LC n° 2063 du 23/12/99 et n°341 du 5/11/02) dont l’une a même été adoptée par l’Assemblée Nationale en première lecture et pourrait être inscrite à tout moment à l’ordre du jour du Sénat. Début 2010, le PS a porté une nouvelle proposition de loi (Proposition de LKC n°2223), rejetée par l’Assemblée. Si la concrétisation de cette réforme a toujours été remise à plus tard, cette situation de blocage pourrait toutefois ne pas perdurer. Le 15 février 2011, au Sénat, 26 maires de grandes villes françaises (Toulouse, Dijon, Reims, Strasbourg…) ont lancé un appel solennel en faveur du droit de vote et d’éligibilité des résidents étrangers aux élections locales. L’objectif de ces élus est de parvenir à relancer suffisamment le débat pour aboutir enfin à une avancée législative ou, tout du moins, pour obtenir des candidats à la prochaine élection présidentielle qu’ils inscrivent cette mesure dans leur programme.

Concrètement, il s’agirait d’étendre aux résidents étrangers non-ressortissants de l’UE les droits octroyés aux ressortissants européens à la suite du traité de Maastricht de 2002, dès lors qu’ils disposent de cinq années de résidence en France. Ces droits seraient assortis des mêmes restrictions (non-éligibilité aux postes de maires ou d’adjoints) afin d’éviter tout problème de non-conformité à la Constitution (L’Express.fr, 16/02/11). Dans un cadre où les municipalités ont, depuis longtemps, associé la population étrangère à la vie politique locale de différentes manières, le cas le plus classique étant celui des commissions extra-municipales d’immigrés qui représentent les revendications des étrangers auprès de la municipalité (commissions à caractère consultatif), il est aujourd’hui temps de conférer aux étrangers extracommunautaires les droits élémentaires auxquels ils peuvent moralement prétendre. Faire vivre une forme de citoyenneté de résidence par des initiatives telles que ces conseils consultatifs répond certes à un souci d’apporter un début de solution, mais il n’en demeure pas moins nettement insuffisant. C’est pourquoi le CQFD soutient la proposition du droit de vote aux étrangers extracommunautaires à tous les scrutins locaux (municipaux, cantonaux et régionaux) sur une base de réciprocité avec les pays d’origine de ces étrangers. La consécration de ce droit de vote est inéluctable si l’on considère les motifs suivants :

a) La reconnaissance des droits électoraux des résidents étrangers serait la juste contrepartie des obligations “civiques” de plus en plus lourdes qui pèsent sur eux dès leur arrivée en France (pour obtenir un titre de séjour), et même avant leur arrivée en France pour les familles étrangères (pour obtenir un visa long séjour). Dans le cadre du contrat d’accueil et d’intégration, il est nécessaire de justifier d’une « intégration républicaine dans la société française » qui repose non seulement sur l’apprentissage de la langue française mais aussi des institutions françaises et des valeurs de la République, « notamment en ce qui concerne l’égalité entre les hommes et les femmes, la laïcité, l’état de droit, les libertés fondamentales, la sûreté des personnes et des biens ainsi que l’exercice de la citoyenneté que permet notamment l’accès obligatoire et gratuit à l’éducation » (Code des étrangers). On constate donc que l’exercice de la citoyenneté n’est plus strictement corrélé à la naturalisation mais est une condition d’accès aux cartes de séjour et visas donnant la perspective de s’installer durablement en France. Aussi, les étrangers sont soumis aux mêmes obligations que les Français (contribuables, scolarisation obligatoire des enfants, recensement obligatoire…), à l’exception de la participation à un jury d’Assises. Qui plus est, dans le cadre du contrat d’accueil et d’intégration pour la famille, ils peuvent faire l’objet de mécanismes de sanctions collectives notamment une procédure spéciale de mise sous tutelle des allocations familiales par un contrat de responsabilité parentale.

b) Comme le mentionne le maire de Strasbourg à l’origine de l’appel des maires au Sénat, il s’agit de « corriger une injustice ». Même en prenant en compte la spécificité de la construction européenne et de citoyenneté de l’Union, rien ne justifie que les citoyens européens puissent participer aux élections municipales « dans les mêmes conditions que les électeurs français » (article LO 227-1 du Code électoral) alors que les résidents étrangers vivant dans la même commune, également contribuables, ne le peuvent pas. Cela vient notamment contredire les propos de Robert Redecker, philosophe de son état, et fervent opposant au droit de vote des étrangers, qui considère que le ­geste de voter ne se divise pas, que deux types de citoyenneté (locale et nationale) couperaient la citoyenneté en deux, que cela instituerait deux séries de citoyens et, par suite, fabriquerait des citoyens de seconde zone. Dans les faits, les citoyens de seconde zone dont il parle sont aujourd’hui inaudibles politiquement, ce qui est pire, et la citoyenneté de l’Union instaure déjà deux catégories de citoyenneté (nationale et européenne) sans que cela pose problème. Plusieurs pays européens ont accordé des droits électoraux aux résidents étrangers (Belgique, Pays-Bas…) ou à certains résidents étrangers sur la base de la réciprocité (Espagne, Portugal…). Aucun d’eux n’a dressé de bilan négatif de cette ouverture.

c) Les étrangers extracommunautaires peuvent adhérer dans les mêmes conditions que n’importe quel citoyen français aux syndicats, associations et partis, les financer, participer aux meetings électoraux mais ils ne peuvent ni voter ni, a fortiori, être élus. Pourtant, depuis les années 1970, il a leur a été reconnu une « citoyenneté sociale » par la participation aux élections professionnelles (délégué du personnel, comité d’entreprise, droit de vote aux prud’hommes…) et « administrative » (représentation dans des conseils d’établissement comme les conseils d’école…). Leurs enfants, qui souvent sont nés en France et sont scolarisés dans les mêmes écoles, ont vocation à devenir français et à participer à la journée d’appel de préparation de la défense. Alors que les autres types de participation citoyenne leur sont ouverts, rien ne justifie qu’ils soient privés du droit de vote qui, de surcroît, renforcerait une souveraineté populaire dévoyée par l’enfermement national.

Bénéfice

Les étrangers extracommunautaires sont des travailleurs ayant souscrit à toutes leurs obligations et devoirs. Au vu de leur poids dans la vie économique et sociale, et pour que l’intégration soit autre chose qu’une injonction, la consécration du droit de vote aux élections locales s’impose. Comme cette exclusion politique touche essentiellement des populations africaines de banlieue, cela permettra de remettre des quartiers entiers en situation de participer à la démocratie locale.